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我国文化产业投融资及财政政策的成效与优化策略
【内容提要】 我国财政政策积极支持和引导文化产业发展，文化产业投融资水平已有明显提高。但在文化体制改革不彻底的背景下，文化行业的行政垄断和地域分割，以及财政投入机制与文化管理体制、文化产业发展业态的不匹配，阻碍了文化企业生产要素的有效配置，导致文化企业享受政策优惠的交易成本过高，在公共财政支持文化产业力度逐年加大的情况下，财政投入的边际效率未能实现同步提升。随着文化体制改革的全面深入和改革红利的逐步释放，把握财政支持功能与文化产业发展目标的统一性，建立财政支持文化产业发展的长效机制，是优化财政政策支持文化产业发展的基本策略。
【关 键 词】文化产业/投融资/财政政策/文化体制
中图分类号：G124 文献标识码：A 文章编号：1004－0730(2013)08－0115－08
十七届六中全会以来，中央财政进一步加大文化产业发展专项资金投入，各级地方政府也相继建立文化产业发展专项资金，财政支持文化产业发展的力度不断加大。政策性的外力推动对文化产业发展固然是举足轻重，然而，我国文化产业自身体制性束缚依然是制约财政投入效率的重要因素，诸多研究表明，财政投入的示范效应和引导作用并没有得以充分发挥。这种制约性因素的存在，必然要求深入破解文化产业发展的体制性障碍，加快释放体制改革的力量，联合政策性外部推动和体制改革的内部驱动，营造一个多方助力文化产业的发展环境。
一、我国文化产业投融资及财政政策支持的实践与成效
(一)渐进式经验积累形成了相对完整的政策支持体系
党的十六大以来，党中央国务院及有关部委先后制定出台了一系列关于指导和促进文化产业发展的政策文件，其中包括多项投融资及财政政策。如《国务院办公厅关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》，国务院《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，文化部等五部委《关于文化领域引进外资的若干意见》，财政部、海关总署、国家税务总局《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策问题的通知》和《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》，《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》，财政部、海关总署、国家税务总局《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》，财政部、国家税务总局《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》，《国务院关于印发文化产业振兴规划的通知》，中国人民银行等九部委《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，保监会、文化部《关于保险业支持文化产业发展有关工作的通知》，文化部《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》等，形成了一个相对完备的政策支持体系。
这些政策围绕我国文化产业发展的现实问题进行政策设计，特别是针对文化企业“投融资难”的问题制订系统解决方案，包括：以政府财政投入为杠杆，撬动社会资本进入文化产业领域；通过补充国家资本金、贷款贴息和保费补贴、奖励、项目资助等直接投入方式为文化产业“输血”；为改制的国有文化企业提供转制成本，扶持文化市场主体，优化文化产业组织结构；通过税收优惠，减轻中小文化企业负担，优化文化产业投资环境；通过规范文化企业管理等措施加快文化产业和金融市场的对接，培育和激发文化产业的“造血”功能。“多管齐下”的投融资和财政投入体制机制创新，形成了我国文化产业发展的动力支撑。
(二)文化产业财政金融政策的实施效果初步显现
1.文化产业发展专项资金规模持续增长
中央和省市级文化产业发展专项资金已初步形成全国性网络。2010年，财政部设立文化产业发展专项资金。从2006年至今，各省区纷纷设立文化产业发展专项资金。据不完全统计，包括西藏、新疆、内蒙古等西部省区在内，已有20多个省市设立了文化产业专项发展资金。
中央和地方文化产业发展专项资金呈稳步增长态势。根据各省市官方公布信息显示，贵州省于2006年安排1500万元文化产业发展专项资金，每年递增100万元以上；广东省从2011年开始将扶持文化产业发展的专项资金每年增加4000万元，预计2015年将达到4亿元规模；海口市从2012年起设立1000万元文化产业发展专项资金，同时规定每年递增不低于财政经常性收入的同比增长幅度。
结合地方文化强省战略，部分省市级文化产业发展专项资金规模呈大幅增长态势。如深圳市于2008年设立文化产业发展专项资金，到2010年已增至每年5亿元；吉林省从2010年起将文化产业专项资金由每年1000万元增加到3000万元；山东省文化产业发展专项资金由2011年的3.32亿元增加到2012年的6.15亿元，增幅达85.2％。
2.财政投入机制的杠杆效应日益明显
文化产业发展专项资金的带动效果显著。2010年以来，中央财政文化产业发展专项资金，通过贷款贴息、补充国家资本金、配套资助、保费补贴、奖励等，已累计支持文化系统304个项目，总投资达9.21亿元①。贵州省2006年安排专项资金1500万元，支持32个项目(贴息20个，补助12个)，带动投资总额52.58亿元，其中，贴息项目撬动银行贷款9.63亿元②。2006年至2009年，陕西西安市安排5237.5万元专项资金，扶持37个重点项目，推动曲江新区、临潼景区等示范性文化产业园区建设③。2009年广东电视台高清项目获得800万元专项贴息贷款，带动光大银行2亿元贷款的跟进④。
财政资金的政策导向作用已经开始显现。各级政府除设立“文化产业发展专项资金”之外，还实施各种专项扶持政策，使财政投入机制不断创新，资金使用方式、范围、目的和导向性更加明确。2010年，吉林省设立2000万元的“文化产业投资引导资金”，鼓励企业通过银行贷款、发行企业债券等方式，投资开发战略性、先导性文化产业项目。沈阳市设立4000万元的“文化科技融合产业发展专项资金”，促进文化与科技的融合创新⑤。2010年，湖北省设立了2000万元“动漫产业发展专项资金”。2011年，云南省设立10亿元的“文化产业发展引导基金”。2012年，北京市设立100亿元“文化创新发展专项资金”，并专门设立“文化创意产业投资基金”，配套建立文化创意产业小额贷款公司、投融资担保公司、基金管理公司和文化创意产业统贷平台，旨在促进文化与资本市场对接，解决制约文化产业发展的投融资瓶颈⑥，在此推动下，2011年北京市文化创意产业的增加值达到1989.6亿元，占GDP的12.2％，增幅达到14.2％，总收入达到9027亿元⑦。
3.文化产业税收优惠政策形成环境激励效应
文化产业税收优惠政策不断完善，税收优惠力度不断加大，覆盖面不断扩展。从2003年国办发［2003］105号文件到2009年财政部、海关总署、国家税务总局的财税［2009］31号文件，都规定了税收优惠对象、使用范围和优惠期限等，明确了文化企业所得税、增值税、消费税和营业税等方面的优惠措施。
一系列税收优惠政策在文化产业投资领域形成了“鲶鱼效应”⑧，上市公司作为社会资本进入文化产业的渠道功能日益显现。《2012中国文化产业资本研究报告》显示，在2011年文化产业投融资事件中，上市公司参与投资的事件有57起，占投资事件总数的25.9％。其中，39起已公布投资金额事件的投融资规模为145.18亿元，占当年度文化产业投融资总规模的36.48％；单个事件平均投融资规模为3.7亿元人民币，相比于2010年的2.67亿元，增幅39.39％，上市公司日益成为文化产业投资的主体力量。⑨
4.多元化文化产业投融资体系的宏观架构逐步形成
“政银企”合作机制初步建立，银行贷款融资效率明显提高。围绕落实《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，文化部先后与中国进出口银行、中国银行等建立“部行合作机制”，实现文化业务优势与金融专业优势的互补。截至2011年底，部行合作机制下累计实现187亿元的贷款投放⑩。2010年以来，广东省文资办等分别与工商银行广东分行、建设银行广东分行、光大银行广州分行、民生银行广州分行签订了“广东文化与金融战略合作”协议。四家银行为广东省文化产业授信总规模已达1340亿元。据不完全统计，2010年各金融机构为广东省文化企业实际提供贷款近50亿元(11)。北京市文资办以1000亿元文化产业贷款授信额度和608.7亿元社会投资为依托，为北京文化产业的发展提供强大动力(12)。
资本市场投融资环境不断改善，直接融资水平显著提高。2011年，《文化部关于推进文化企业境内上市有关工作的通知》要求通过建立健全文化企业上市辅导培育机制，推动文化企业上市和债券融资工作。据《2012年9月文化产业资本动态监测分析报告》的统计显示，2012年1至9月，共有14家文化企业上市，募集资金75.67亿元。2012年9月，筹备上市文化企业共60家，涵盖了数字内容与服务(36％)，影视传媒(15％)，传统传媒(15％)，出版印刷、旅游演艺和教育培训(各占7％)，互联网(5％)，网络游戏(3％)，展览展示(2％)，动漫动画(2％)。其中，拟在深圳中小板上市的文化企业共14家，拟在创业板上市的文化企业40家，拟在上交所上市6家(13)。
文化产业投资基金数量稳步增长，投资能力不断增强。从2012年1至9月，30只文化产业基金先后成立，共募集资金525.44亿元，其中单只基金平均募集金额达到21.89亿元。在基金投资不断增长的同时，文化产业股权投资案例也大幅增加，2012年1至9月，文化产业股权投资案例共128起，基金和股权投资涉及媒体、旅游演艺、互联网、物联网、艺术品、电影、动漫网游和移动互联网等(14)。这在一定程度上也反映政策环境对社会资本的引导效应，文化产业投资基金逐步成为助推我国文化产业快速发展的主导性力量。
综上所述，近五年来由中央与地方政府主导的持续性文化产业政策创新，带动了国有文化企业的改革发展，加快了我国文化体制改革进程，同时极大地激发了社会投资文化产业的积极性。2010年，我国文化产业增加值达到11052亿元，占国内生产总值(GDP)的比重达2.75％。2011年，我国文化产业增加值达到13400亿元，占国内生产总值(GDP)的比重达2.85％，呈现出快速发展的良好态势。
二、财政金融政策与文化产业发展的配备性分析
近年来，我国公共财政对文化产业的支持力度不断加大，但财政投入效率依然不高，原因是现行的财政管理体制、财政投入模式与现行文化管理体制、文化发展形式、文化特殊属性没有很好对接。(15)财政投入机制与现有文化产业市场环境不匹配，传统金融系统的融资机制与文化企业属性不匹配，文化体制改革效应滞后，这些因素的相互叠加造成政策效应难以充分发挥。
(一)文化行业的行政垄断缓释了财政金融政策的效力
文化企业承载着意识形态安全性，行业上的行政垄断性造成了文化企业“自然垄断”(16)的市场特征，导致市场缺乏竞争活力，这种特殊的体制在某种程度上成为制约财政投融资政策发挥效力的隐形枷锁。
所谓行政性垄断，是指国家法律法规及政策限制其他企业的进入而导致的垄断。一般物质生产企业大多属于竞争性行业或资源垄断性行业，而文化企业大多属于行政性垄断行业。在计划经济下确立的文化、广电、出版、报刊、电影等行业都有政府主管部门，按“条块”进行管理。在这些行业的产业链中，其上游和主要环节是被法律法规严格限制进入的。在行业利益的推动下，一些行业主管部门也从本行业企业的利益出发制定行业发展规划，直接或间接出台了各种限制竞争、保护垄断的条款。(17)行政垄断导致文化产业的产业结构处于条块分割状态，产业链条难以成型，文化产业“一次开发，多次利用”的高收益盈利模式无法实现，产业风险高，收益模式不清晰，金融机构介入难以图利。(18)
(二)体制壁垒的存在导致财政投向与文化产业结构优化方向不匹配
长期以来文化行业体制内、体制外壁垒的存在，使我国文化行业存在明显的“国强民弱”特征。在我国文化产业“弱、散、小”的局面中，国有文化企业占据强势地位。以近四年来我国文化企业前30强的排名为例，连续四届入选“30强”的文化企业超过半数以上都是经过改制组建的国有文化企业，在2012年度认定的“30强”文化企业中，国有或国有控股文化企业24家，占据总数的80％，民营企业只有6家，占30强比重的20％。(19)
虽然国家财政金融政策明确规定文化产业财政政策的支持不区分国有和民营，但是在资源角逐中，财政投资资金一般偏向于国有文化企业或者具有政府背景的国有控股、参股文化企业，私营企业很难获得相对应的资金扶持力度。公共财政支持文化产业发展的资金拨付到各行业行政管理部门，分行业分层级依次向下传递，在此过程中，形成权力寻租空间，增加了文化行业主管部门之间和文化企业之间的重重博弈。一些规模大、盈利能力较强的国有文化企业，不但在经营领域内具有独特的行政垄断优势，而且具有获取融资和财政支持的政策信息优势，与之相反，民营企业进入文化产业门槛高，行政管制条件较多，规模小，获取政策优惠信息不及时，这种体制壁垒扭曲财政支持文化产业的机制，致使中小文化企业(尤其是中小民营文化企业)的发展面临较为严重的不公平竞争。
(三)财政政策支持文化企业投融资的体制机制不健全
文化产业投融资虽然有政策支持，但是具有操作执行难的特征。政府财政在投融资平台建设中所扮演的角色和作用还远远不能满足文化企业的需求。文化企业产权评估，交易和流转，文化企业信用评级，文化企业贷款风险分担机制，针对文化企业贷款特点的申贷程序和审批程序等问题都未得到有效解决。一方面是找不到投资方向的大量社会资本，另一方面是渴望融资的文化企业，两者之间的咨询、信息和技术服务缺乏平台和中介。尽管有贷款贴息、担保补贴等一系列的措施，但由于缺乏连接企业和金融机构之间的服务平台和服务中介，实际上这些财政金融政策并没有发挥出应有的作用。
(四)支持文化产业发展的财政金融政策体系不完善
国外经验证明，完善的财政金融政策体系是促进文化产业高速发展的重要力量。其中，税收优惠政策是鼓励和引导社会资本进入文化产业投资，扩大文化企业融资的最重要激励措施。然而，当前我国文化产业的财政金融政策体系尚不完善，表现为：税收优惠政策缺乏长效激励机制，关于文化企业税收减免的政策只适合于文化企业成立初期、改革过渡期，对投资成本高、收益周期长的文化企业来说，难以形成持续的驱动力；税收优惠力度小，税收起征点较低，导致税收优惠政策对社会资本投资文化产业的吸引力不足；财政支持文化企业投融资实践中依然偏向于有实力的国有或国家控股的文化企业，主要依赖于政府信用担保，而对于弱小的中小文化企业，缺乏政治资源和经济实力，在文化创意和产权价值很难得到权威量化评估的情况下，有限的财政资源和金融资本必然选择相对安全的投资对象，民营的中小文化企业融资困境难以突破。
三、财政政策促进文化产业发展的优化策略
目前，行业性的行政垄断和地域分割依旧是阻碍文化企业生产要素有效配置的重要因素。随着文化体制改革的全面深入和改革红利的逐步释放，把握财政支持功能与文化产业发展目标的统一性，建立财政支持文化产业发展的长效机制，是进一步优化财政政策支持文化产业发展的基本策略。
(一)厘清财政政策支持文化产业发展的思路和切入点，创新财政投入机制
1.科学界定文化企业的性质和功能，实行差异化的财政扶持政策。文化企业在经营范围、功能属性、资源禀赋方面的差异决定了不能将其同等对待，应构建差异化的政策梯度，予以区别对待。建议：(1)转变文化产业发展专项资金的无偿资助方式，采用间接资助的方式放大财政引导和示范效应。(2)除了对重大文化项目的贷款贴息、担保补贴、保费补贴、项目补助之外，逐步减少对文化企业的无偿资助。(3)对于承担公益性项目的文化企业，如新华书店、文艺表演院团等，应加大政府采购力度，逐步减少专项资金的直接注入。(4)对国家有特殊要求和重点支持的文化活动、文化设施建设、科研课题实行招投标制度和中介评估制度，加大对外围社会资本的引入。(5)借鉴国外陪同资助的模式，刺激和引导社会资本投资文化产业。
2.借鉴国外经验，根据财政投入对象的不同，设立“三大专项资金”。建立以专项资金为基础的公共财政扶持机制，有助于提高财政资金的政策引领力度，提高公共财政的专业化和精细化管理水平，提高财政资金绩效。韩国政府根据文化产业的细分产业功能，先后设立了文艺振兴基金、文化产业振兴基金、信息化促进基金、广播发展基金、电影振兴基金、出版基金等多种不同类型的基金，有效促进了文化产业的良性发展。韩国根据财政资金的功能和用途建立专项基金的经验值得借鉴。我们建议：(1)设立国有经营性文化单位体制改革专项资金。通过专项资金减轻国有文化企业的历史性包袱，降低国有文化企业的改革成本，增强改制后的国有文化企业与市场接轨的能力。(2)设立文化与科技融合发展专项资金。突破制度壁垒，打通体制内外，形成科技与文化融合发展的平台，支持和激励文化产业新业态的创新和发展，提高文化产业科技含量，优化文化产业结构。(3)设立文化产业园区补助专项资金。借助于公共财政建立规范文化产业园区的管理力量，强化文化产业园区的集聚发展功能，扶持建设一批具有示范效应的文化产业园区。
3.鼓励地方政府设立文化产业政策性基金。政策性基金具有直接资助和间接引导的双重作用。当前，应发挥中央文化产业发展专项资金的杠杆作用，拓展中央财政资金的影响力范围，鼓励地方政府设立文化产业发展扶持基金。采用地方财政与中央财政资金相配套的办法，加大对地方文化产业的投入力度和扶持力度，创新对文化企业的扶持方式。重点拓宽对具有成长潜力的小微型文化企业的覆盖面，加大对优质中小型文化企业的扶持力度。研究探索文化产业政策性基金的投入方式，根据文化企业的属性、投资收益模式和投资风险，创新基金管理运营机制。规范政策性基金使用和管理办法，引入评审委员会、理事会等管理制度。
4.鼓励民间创办公益性文化基金会。发挥公益性文化基金会对人才和创意的独特作用，通过政策性资金引导扶持民间力量创办公益性文化基金会。落实文化部《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》(文产发［2012］17号)，鼓励民间资本进入文化领域，引导民间资本开展民间文化艺术原创性智力成果的保护、扶持、开发和利用，解决文化产业发展原创力不足的问题。
(二)完善健全政策法律措施，加强财政支持文化产业发展的政策执行力
加快研究制定文化产业基本法及相关配套政策。完善和提升文化产业的投融资政策效力，将现有的政策性措施上升到法律的高度，以法律的权威性确保社会资本投资文化产业的安全性。
1.组织文化产业立法的联合性大课题组。启动建立文化产业立法联席会议制度，充分考虑我国文化产业资源分布的地方特色、文化产业地区发展和行业发展不平衡性，综合考虑文化产业立法的可行性，研究形成具有科学性和可行性的法律文本。
2.重视和加强文化产业基础理论研究，确立文化产业法律关系的调整范围。随着文化与科技的不断融合，文化产业新业态不断涌现，文化产业成为动态发展的概念。在文化产业振兴的立法项目中做到概念清晰明确，又具有一定延展性空间是一个亟待研究的技术性难题。这就要求进行文化产业和文化立法的基础理论研究，为文化产业立法提供学术支持。
(三)建立关于财政支持文化产业发展的资金监管和考核机制
根据国内外文化产业学科的研究成果和实践经验，国家财政支持文化产业发展不仅要注重前期的投入力度，更要注重财政资金到位情况和使用效果，因此，需要积极筹划建立政策落实导向制度和公共财政投入的绩效评估体系。
1.建立政府、金融机构和文化企业以及文化产业园区之间的常态化交流机制。举办财政投融资政策以及多元化投融资模式方面的研习交流活动，加强政府与银行和非银行金融机构之间的沟通，一方面通过文化产业主管部门对政府政策的专业解读，让文化企业和金融机构及时了解政策的着力点和支持环节、支持方式、公共财政支持文化产业发展的目标；另一方面从金融机构和文化企业的实践环节中，了解政策实施过程中存在的问题和症结，找出影响或制约政策落实、实施效果等方面的关键问题，形成“实践－反馈－完善－实践”的机制，保障政策内容上的连续性和政策实施机制的一致性，切实提高政策实施效率。
2.加快公共财政在文化产业发展和投融资方面的统计指标库建设。对公共财政政策的实施效果进行定量的绩效评价，评价结果作为公共财政支持文化产业发展的投入依据。
3.建立全国文化企业和文化产业园区发展的动态监测网点。选取文化产业领域内不同文化行业一些发展态势较好文化企业，作为国家文化财政政策实验研究观测点，建立一个具有代表性的文化产业发展跟踪监测网，为支持文化产业发展的公共财政政策绩效评价提供案例依据。
4.建立公示制度和政策执行绩效评估体系。为保证文化产业财政投入的合理性和公平性，以及文化产业财政投入的效率，一方面应建立财政投入的公示制度，对于财政资金的分配、流向和用途进行年度公示，另一方面要建立文化产业财政政策执行绩效评估体系，将评估结果与文化行业行政管理部门绩效挂钩，强化文化行业行政管理部门的政策执行效率。
注释：
①《各类社会资本积极进入文化产业，资金短缺得到缓解》，中国经济网，2012年6月1日。
②《贵州文化产业发展专项资金强力助推重点项目实施》，《贵州日报》，2007年4月5日。
③马洪斌：《文化产业发展专项资金的“西安用法”》，《中国文化报》，2010年1月13日。
④(11)《文化改革的“广东探索”》，《瞭望》，2011年10月17日。
⑤《沈阳：市、区两级政府分别设立文化科技融合产业发展专项资金》，《科技日报》，2012年5月23日。
⑥《管好用好100亿文化创新发展专项资金 推动首都文化繁荣发展》，《北京日报》，2012年9月28日。
⑦《北京去年文化创意产业收入超9000亿》，《中国日报》，2012年10月15日。
⑧“鲶鱼效应”本质上是通过示范、引导或扰动等手段激发群体活力的一种激励效应。在文化产业发展初期，政府通过税收减免、优惠税率等措施激发各市场主体参与投资文化产业，带来了积极显著的效果，我们把税收优惠政策对社会资本的促动和引导作用称为“鲶鱼效应”。
⑨北京新元文智咨询服务有限公司：《2012中国文化产业资本研究报告》，2012年1月。
⑩徐硙：《我国文化产业投融资体系逐步建立》，《国际商报》，2012年6月4日。
(12)张景华、杜弋鹏：《北京拟每年统筹100亿助推文化创新产业发展》，《光明日报》，2012年1月13日。
(13)(14)北京新元文智咨询服务有限公司：《2012年9月文化产业资本动态监测分析报告》，2012年10月。
(15)王家新：《财政支持文化产业要有长效机制》，《光明日报》，2012年4月10日。
(16)“自然垄断”是经济学中一个传统概念，自然垄断的理论界定经历了规模经济、范围经济和成本次可加性三个阶段。为了快速实现文化企业“做强、做大”的目标，一些文化行业行政主管部门通过行政命令手段，促使产业链上下游文化企业的纵向整合，或者某个地域范围内的文化企业的横向整合，我们把这种“行政干预下”的资源集中、规模扩张形成的一些具有垄断势力的“大文化企业(集团)”称之为文化产业中“自然垄断”。
(17)参见：傅才武等，《我国文化企业国有资产监督体制的特殊性及其政策含义》，《学习与实践》，2012年第7期。文化企业不同于一般物质性生产企业的典型功能特征是其承载着意识形态教化功能，这种特殊属性导致国有文化企业在管理体制上的复杂性，同时也使得一般物质性生产企业管理中的激励机制在国有文化企业中缺乏可行性和有效性。
(18)杨浩鹏，《政策扶持文化产业需务实更需落实》，中国文化报，2012年3月16日。
(19)中国传媒大学联合调查组：《铿锵前行的时代脚步——关于中国“文化企业30强”的调查与思考》，《光明日报》，2012年5月21日。来源：《学习与实践》
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| Posted:2015/5/19 17:28:59 | |
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